中国共产党领导下的高等教育自学考试40年发展与新时代改革创新思考

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1　高等教育自学考试的40年发展探索

　　“建立高等教育自学考试制度，是党中央、国务院的一项重要决策。”^[1]1980年1月，邓小平同志在《目前的形势和任务》讲话中要求广大干部参加培训、开展自学，努力提高专业知识和能力^[2]。1981年1月13日，国务院批转教育部《关于高等教育自学考试试行办法的报告》，并在北京、天津、上海、辽宁进行试点，标志着高等教育自学考试作为国家的一项教育制度正式创立。1982年宪法中增加“鼓励自学成才”的内容。1988年3月3日，国务院颁布《高等教育自学考试暂行条例》，以行政法规的形式将高等教育自学考试制度确立为个人自学、社会助学和国家考试相结合的高等教育形式。1998年8月29日，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国高等教育法》第二十一条规定，“国家实行高等教育自学考试制度”，以法律形式确定自学考试是我国高等教育基本制度之一。

　　有专家以自学考试相关法律法规的颁布为标志，将自学考试的发展划分为3个阶段：1981—1988年为探索创立阶段，1988—1998年为基本成熟阶段，1998年之后为自学考试制度改革完善、全面发展阶段^[3]。纵观40年来自学考试的发展历程，从其服务对象即参加自学考试的考生构成主体变化，以及由此反映的自学考试的主要功能来看，笔者认为，可以将自学考试的发展历程划分为以下3个阶段：1981—1990年，以文革中受影响的一代人为主体的“学历补偿”阶段；1991—2010年，以高考落榜生为主体的“机会补充”阶段；2011年起，以具有专科以上学历的考生为主体的“学历提升”阶段。总体上看，自学考试制度是在“千百万人的努力，历史的传统，时代的需要，加上国家的提倡”^[1]这一大背景下应运而生并不断发展的。自学考试创立40年来，一直紧跟国家政治经济社会教育的前进步伐，以国家需要、人民需求为使命，不断调整、完善、优化专业结构、课程体系和管理模式，服务国家建设和人的提升发展。

1.1　自学考试制度的重大贡献
　　高等教育自学考试制度是中国特色社会主义高等教育制度的一项创举，其创立和实施，在政治、经济、文化、教育乃至社会治理等方面产生了深刻影响。
　　在政治上，适应了“十年动乱”之后国家拨乱反正、以经济建设为中心的改革大潮，“是改革开放激发民族创新精神和创造力的必然产物，体现了改革开放给社会带来的活力和首创精神，体现了民族的智慧和政府的胆略”^[4]，是邓小平同志关于干部开展自学、“两条腿走路”发展高等教育等要求在教育领域的具体落实和体现。高等教育自学考试制度的创立和实施，体现了社会主义制度以人为本、促进人的全面发展、人人平等的先进性和优越性。
　　在经济上，高等教育自学考试制度一方面培养造就了大批适应经济社会建设需要的专门人才；另一方面，以考促学的教育形式和独特的教育资源整合功能，大大降低了自学者的学习成本，既为低收入者提供了一种可以接受的教育形式，也为国家节约了可观的教育经费。杨学为在2008年曾撰文指出，“20多年来，我国高等教育自学考试的毕业生总数已经超过600万，如果不考虑可比价格，与普通高等教育相比，培养同等数量的毕业生，高等教育自学考试所节约的公共教育投资已经超过了1000亿元，不愧为穷国办大教育的伟大创举。”^[5]
　　在文化上，高等教育自学考试制度的创建和实施，在社会上树立了鼓励自学成才、人人皆可成才、社会人尽其才的人才观。在田间地头、工厂车间，到处都有读书学习的身影，在社会上涵养了好学向上、努力进取的拼搏精神，极大地促进了社会主义精神文明建设。同时，高等教育自学考试制度汲取了我国古代科举制度的优秀内核，是对我国传统文化的继承和发展，“自学考试制度继承了中国古代教育制度的传统，是以国家考试为导向和评价手段，以自学为主，与社会助学相结合的教育形式。”^[5]
　　在教育上，高等教育自学考试制度创立了真正意义上的开放式高等教育形式，进一步完善了我国的高等教育体系；在实践中探索了学历教育与非学历培训、自学考试与其他教育形式的横向沟通及不同学历层次的纵向衔接，初步形成了学分累积、“零存整取”的弹性学制。自学考试战线专家学者的研究和探索，相关法律、法规的制定与完善，极大丰富了我国的教育理论，为继续教育和开放教育规范化、制度化、法治化积累了有益的经验。通过中外合作共同开设新型专业和证书，打通了我国开放教育接轨国际教育资源的通道，得到20多个教育发达国家的认可和好评，为世界提供了发展开放式高等教育的中国方式和经验。40年的耕耘，为6600多万人提供了平等接受高等教育的机会，为国家培养了1700多万各级各类专门人才。40年的发展历程证明，高等教育自学考试已经成为世界上规模最大、最能体现终身教育理念与学习型社会特点的教育形式。
　　在社会治理上，高等教育自学考试制度通过国家制度的顶层设计实现了有限教育资源对全体公民的开放共享，引导了20多个行业部门通过自学考试培养急需的应用人才，大批企事业单位和民办机构积极投身社会助学活动，形成了政府主导、考试引领、多方参与的社会共同治理的教育发展格局。

1.2　自学考试制度创立40年来的主要经验
　　全面回顾高等教育自学考试制度创立40年来的发展历程，理性分析其不断改革完善的制度变迁脉络，可以得出一个基本判断，即党中央国务院立足我国实际，以国家经济社会建设需要和人民学习发展为根本，在充分论证的基础上创建高等教育自学考试制度，无论是其开放教育制度理念层面，还是人才培养模式的探索过程，都彰显了中华民族自强不息的精神追求，弘扬了中华优秀传统文化和有教无类的教育理念，完善了高等教育制度体系，体现了以人为本的价值观念。站在新的征程起点上，纵观高等教育自学考试制度40年的发展历程，有诸多经验值得深思和总结。
　　一是坚持党对自学考试工作的领导。高等教育自学考试制度在改革开放的大背景下，在邓小平同志“两条腿走路”发展高等教育思想的指导下创立、发展和完善。40年来，党从指导思想、发展方向、工作原则、组织实施等各方面给予高等教育自学考试关心、关怀、指导和支持，胡锦涛、李鹏、王震、习仲勋、李岚清、刘云山等多位中央领导同志都曾在不同的历史时期直接对自学考试工作作出重要指示。习近平总书记在担任浙江省委主要领导时，在给浙江省高等教育自学考试制度实施20周年的贺信中，对自学考试工作给予高度评价并提出殷切期望，其中第一条就是自学考试制度“始终坚持党的教育方针”。同时，在40年的发展历程中，各级党委对高等教育自学考试工作高度重视，给予大力支持，多个省（市）的党委领导亲自担任省考委的领导职务，对当地自学考试改革发展发挥了坚强领导作用。可以说，没有党的领导和关怀，就没有高等教育自学考试制度的创立，也不可能取得如此巨大的成就。
　　二是坚持服务国家经济社会建设需要。自学考试初创时期，立足于改革开放、以经济建设为中心的宏观背景，优先开设了党政干部专修科和经济管理、统计等社会急需专业。随着经济改革走向深入，制造业逐步兴起，自学考试发挥制度优势，整合有关高校和专业教育资源，率先开设“机电一体化”专业，培养了大批专门人才。21世纪初，又联合国内龙头企业，在全国开设了电子商务专业，取得了良好的社会效果。自学考试在不同的历史时期，紧紧追随经济社会发展的步伐，以国家需求为导向，培养和造就了数以千万计的专门人才，为产业和行业发展提供了人才支持，为公民提升职业能力构建了渠道。
　　三是坚持社会效益第一，把自学考试定位于社会公共服务体系之中。自学考试作为我国高等教育体系的重要组成部分，始终把国家的治理需要和人民群众的学习需求放在首位。40年来，无论考生规模如何变化，各级教育考试部门和承担主考工作的高校，坚持把办好自学考试作为服务社会的重要职责。在人才培养、文化影响、文明建设等方面取得了良好的社会效益，形成了我国开放教育形式中的金字招牌。
　　四是坚持质量标准，把教育质量作为自学考试制度的生命线。自学考试从创立伊始，就得到社会的广泛欢迎。从“三市一省试点”到全国范围实施，从几万人报名到上千万人参加，全国自学考试战线上下始终保持清醒的认识，即质量是自学考试制度的生命线，没有质量的数量是没有意义的虚假数量，任何时候决不能以牺牲质量求得数量的发展，也不应简单地以规模的变化来评价自学考试制度的社会治理价值和贡献。
　　五是坚持开放共享，通过制度设计吸收和引导广泛力量为教育服务。高等教育自学考试的开放，不仅仅是相对于有围墙的大学而对全体公民开放，同时对所有的教育资源也是开放的。首先，通过专业委员会有机整合全国范围内高校的优质资源；其次，通过委托开考制度，把部门、行业、企业的教育力量吸引进来，开创了学历教育与技能培训深度融合的人才培养模式；第三，通过考试服务，为“电大注册视听生”、民办高等教育的“学历文凭考试”提供了学力检测，在一定程度上促进了其健康发展；第四，以中外合作的方式引进高等教育发达国家的先进教育理念和教育资源，同时扩大了我国高等教育自学考试制度在国际上的影响力。

2　高等教育自学考试的发展现状及特点

2.1　自学考试的基本情况
　　截至2020年底，全国共累计开设专业948个（不计重复），其中专科层次专业435个，本科层次专业513个；各省级考委和军队考委共登记（备案）开考专业点5187个，其中专科层次专业点2112个，本科层次专业点3075个。有745所普通高校担任自学考试的主考学校。全国高等教育自学考试指导委员会（以下简称“全国考委”）设16个专业委员会，聘请各专业知名专家学者169位，负责论证自学考试从专业、课程、大纲、命题到教材等标准建设和专业开考成效的评估工作。2019年，全国共开考课程5590门，其中由全国考委统一命题课程496门，参与全国统一命题的专家学者2000余人。
　　近5年来，自学考试每年新增报考人数100余万人。2019年，全年报考人数为423万人，首次报考新生为127万人，本科层次毕业生为36.9万人，专科层次毕业生为12.1万人。截至2019年底，全国在籍考生3764万人。

2.2　自学考试的阶段性特点
　　目前的自学考试呈现4个特点：一是制度体系、运行机制更加规范，包括专业设置与开考、考务、考籍、试题命制、教材建设，以及阅卷、成绩处理和证书颁发，都有成文的业务规范和程序性规定；二是考生报考规模稳中有升，既不是创建初期的较小数量，也不是高潮期的数以千万计的较大规模，而是客观反映社会需求的常态化报考数量；三是继续教育功能凸显，本科报考人数约占报考总人数的3/4，考生中具有专科以上学历的在职人员和高等学校的在校生占到70%以上；四是信息化水平有所提升，从注册报名到考场安排、从考籍档案保管到毕业证书电子注册，管理和服务基本实现了电子化、网络化，有条件的地区正在进行计算机化考试的试点。

2.3　自学考试在继续教育体系中的突出特征
　　现行的高等学历继续教育体系包括成人高等学历教育（含函授、业余、脱产形式）、现代远程教育、开放教育、自学考试等多种形式。这些形式各有其价值和特点，相比较而言，自学考试作为开放式继续教育形式，具有以下鲜明的特征：第一，自学考试是唯一由国家法律、行政法规规定的开放式高等教育制度，是法规体系相对较为完整、组织体系横跨多个部门的涉及面最广泛的教育形式；第二，自学考试是唯一实行国家考试主导的“宽进严出”的开放式高等教育制度，以国家考试为制度核心，发挥检测、评价、引导、督促作用，严格把握教育标准和质量，并关注学生学习过程；第三，自学考试是唯一由专门机构联合高等学校授予学历的开放式高等教育制度，单科合格证书和专科、本科毕业证书由省考委联合主考学校颁发，不同于学校举办的开放教育，彰显了其作为国家高等教育制度的特征。
　　基于以上分析，笔者认为，高等教育自学考试是由国家法律确定的、面向全体公民的开放式高等教育制度，在现阶段主要承担高等学历继续教育的任务，并通过标准和评价发挥横向沟通、纵向衔接的立交桥作用，是建设人力资源强国、实现教育现代化、建设学习型社会不可或缺的教育形式，是公民学习权、发展权的普惠性、基础性、兜底性制度保障。

3　高等教育自学考试面临的形势与自身存在的不足

　　系统谋划高等教育自学考试创新发展，需要与党和国家的总体布局、战略目标和教育的改革发展要求对标对表，多视角分析自学考试面临的形势和机遇，找准并认清自身不足。

3.1　面临的形势和机遇
　　当前，我国社会经济发展进入新的历史阶段，小康社会全面建成，社会主义现代化建设踏上新征程，党和国家对高等教育、继续教育提出新任务、新要求。党的十九大和十九届四中、五中全会明确提出要“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”“构建服务全民终身学习的教育体系”“完善终身学习体系，建设学习型社会”。2020年10月，中共中央、国务院发布的《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》）提出要“坚决破除唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾”“探索建立学分银行制度，推动多种形式学习成果的认定、积累和转换，实现不同类型教育、学历与非学历教育、校内与校外教育之间互通衔接，畅通终身学习和人才成长渠道”^[6]。2021年4月初，习近平总书记对职业教育作出重要指示，要求职业教育“要坚持党的领导，坚持正确办学方向，坚持立德树人，优化职业教育类型定位，深化产教融合、校企合作，深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，稳步发展职业本科教育，建设一批高水平职业院校和专业，推动职普融通，增强职业教育适应性，加快构建现代职业教育体系，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠”^[7]。这些都为高等教育自学考试的改革发展指明了方向，确定了目标任务。
　　高等教育是实施科教兴国、人才强国及创新驱动发展战略的人才保障和智力支撑，在民族振兴、国家现代化建设进程中具有基础性、先导性和全局性战略地位。目前我国高等教育已经迈入普及化阶段，应把聚焦质量提升、实现内涵式发展作为更高要求^[8]。职业技术教育、高等教育和继续教育的统筹协调发展，为自学考试提供了学科、职业领域的空间，培育了进一步提升全民素养和技能的内在需求。
　　在国际上，继续教育受到越来越多的关注，美国、欧盟、日本及许多东南亚国家都相继提出本区域、本国的继续教育指标。在我国，全日制高等学校教育的供给模式已经无法满足社会对终身学习的需求。知识内涵的优化扩充、载体的延展丰富、传播方式的快速多样为继续教育提供了丰沛的内容和渠道。继续教育已成为知识传播、文化传承的重要形态和平台，正在逐步形成超越传统学校教育的理论体系，在实践中不断涌现有借鉴意义的做法和案例。
　　我国小康社会的全面建成，经济的良性发展，社会综合治理体系的日渐完善，特别是全面消除绝对贫困，人们在物质需求得到较好满足的同时，对自身学习发展的需求更加旺盛。受教育权的制度保障和教育公平理念也成为继续教育、开放教育的价值核心。如何适应、引导、服务和保障公民的学习需求及平等接受优质高等教育的诉求，是高等教育自学考试作为国家制度义不容辞的责任，也是其改革发展的目标导向之一。自学考试既是高等学历继续教育的任务承担者，也是新时代高等学历继续教育改革发展的探索者。

3.2　自学考试自身存在的不足
　　对照新形势、新任务、新使命的客观要求，高等教育自学考试制度尚存在一些不足之处，主要表现在：一是适配性弱，自学考试专业设置总体上难以满足社会对技术技能人才的需求，专业课程的设置和内容过于“大一统”，对学习者的多样化、个性化学习需求缺乏相应的针对性教育方案，开考专业审批机制改革之后，新的专业管理机制形成及专业调整进展缓慢；二是评价单一，课程终结性考试、实践性考查、过程性考核、诊断性评价“四位一体”的综合考评体系尚未形成，考生考而无评、唯分是论；三是主考学校的教育主体地位作用没有得到充分发挥，其学科特色、教学强项体现不够，全员、全程、全方位协同育人机制有待进一步建立和完善；四是在学习资源开发、助学支持服务、教学双向互动等方面依托现代信息技术的助学服务体系尚未建成，现有课程教材内容更新过慢，新型数字化学习资源建设及资源整合亟须加强。

4　高等教育自学考试改革发展的若干思考

　　总结经验，正视不足，以新任务、新使命为导向，谋划高等教育自学考试制度在新时代的改革发展蓝图，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，做到“六个坚持”，即：坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持高校主体地位，坚持高质量内涵式发展，坚持依法治教治考，坚持国家统一考试，着力推进自学考试综合治理体系和治理能力现代化。
　　第一，落实立德树人根本任务，把好出口思想关。要牢记为党育人、为国育才的教育使命，把立德树人作为第一标准落实到自学考试的各环节、全过程，例如：在标准制定、试题命制、内容供给过程中，把世界观、人生观、价值观教育贯彻始终；切实加大对考试实施环节违规舞弊的打击力度，提倡社会主义荣辱观；规范毕业审核环节学习者的思想品德鉴定工作，明确鉴定的主体、内容、程序等，鉴定合格后方予颁发毕业证书。
　　第二，坚持以学习者为中心，优质服务全民学习。面向全体公民，为有学习意愿的人们提供更加便捷的学习条件、更加丰富的学习内容及更加客观准确的学习评价，以优质服务吸引更多的公民自觉主动参与到学习中，实现职业技能与文化素养的强化与提升，获得生活及精神层面的改善与满足，充分发挥自学考试在构建学习型社会进程中的制度价值。
　　第三，坚持新发展理念，以创新、协调解决动力源和不平衡问题，以绿色、开放、共享解决可持续问题、信息孤岛问题和公平公正期望，实现不同教育类型的融合发展。统筹全局全流程，从理念、制度、体系、手段等方面协调推进，将自学考试纳入高等继续教育整体进行宏观筹划，与普通高等教育、职业技术教育统筹协调融合发展，与其他高等继续教育形式协同共进，发挥国家考试的导向、引领、检验作用。
　　第四，坚持高校主体地位，发挥育人主体功能。进一步强化高等学校在自学考试中的教育属性功能，共同建立国家基本标准之上的、凸显省域特色和校际特点的、鲜明多样的自学考试国家专业及课程体系，使主考学校充分参与学生学习过程，支持和帮助主考学校搭建信息化、开放式的学习、考试、服务平台，强化教师授业解惑、学生自学互助、教学双向互动交流的实效，形成自学考试育人服务新业态。

　　第五，坚持高质量内涵式发展，健全质量标准体系。优化完善人才培养学业质量标准体系和评价实施标准体系，科学制定国家课程标准，建立健全考试评价实施业务规范，从教材编选、试题命制、考务实施到全流程数据管理，健全质量控制标准体系并严格执行。科学优化、系统再造业务流程，推进评价实施与教育服务在更高水平上的有机融合。
　　第六，坚持依法治教治考，完善管理体制机制。依宪遵法，通过行政法规、部门规章、业务规范的修订完善，有效统筹教育资源，明确教育行政部门、专业考试机构、主考学校、社会组织和学习者的责任、义务和行为准则，从单一行政管理向现代公共治理转型。围绕服务学习者，多主体共同参与决策、支持、服务，形成共建共治共享的良性循环和良好社会氛围。
　　第七，坚持国家统一考试，推进综合考评体系建设。构建自学考试国省校三级管理体制和运行机制，明确各主体职能，执行统一命题质量标准和评价指标体系，丰富考试形式，增加考试机会，把学习过程的诊断、引导与学习结果的测试、考核相结合，加强对学习者的思想品德、实践实习等方面的测评，建立健全对学习者职业素养、专业能力、课程学习3个层面的多元综合评价体系。

5　高等教育自学考试改革发展的几点建议